L’ENTENTE SUR L’UNION SOCIALE
ET LES COMMUNAUTÉS FRANCOPHONES ET ACADIENNES
Préparé par :
Me François Boileau
Pour :
Le Programme de contestation judiciaire du Canada
294, avenue Portage
Winnipeg (Manitoba)
R3C 0B9
Téléphone : (204) 942-0022 Télécopieur : (204) 496-0669
Conférence linguistique 1999
L’ENTENTE SUR L’UNION SOCIALE ET LES COMMUNAUTÉS FRANCOPHONES ET ACADIENNES
Le 4 février dernier, tous les gouvernements provinciaux et territoriaux, à l’exception de celui du Québec, ont conclu une entente avec le gouvernement du Canada. Il s’agit d’une étape très importante d’un long processus mis de l’avant par les provinces et les territoires. Dès la première rencontre de ces derniers, à Ottawa en décembre 1997, il apparaissait important pour les premiers ministres de trouver une formule de collaboration sur le pouvoir fédéral de dépenser dans les domaines de juridiction provinciale en plus d’en venir à une entente sur une procédure impartiale de règlements des différends. Les provinces souhaitaient aussi accroître la coopération interprovinciale, en arriver à un accord sur la mobilité, s’entendre sur une série de principes de politique sociale et discuter d’arrangements fiscaux renouvelés assurant un meilleur équilibre entre les revenus et les compétences des provinces à l’égard des programmes.
Il s’agit d’une entente de nature administrative par opposition à une entente constitutionnelle. À cet égard, il est important de considérer que la question du pouvoir fédéral de dépenser faisait précisément l’objet de la conférence constitutionnelle de Victoria de 1971 à laquelle le Québec ne voulait pas adhérer, vu le manque d’encadrement de ce pouvoir fédéral de dépenser.
L’entente du 4 février 1999 traite de la plupart des points soulevés préalablement par les provinces et les territoires. Nous allons les reprendre un à un en essayant de les analyser sous l’angle de leur importance pour les communautés francophones et acadiennes. Nous trouvons opportun de rappeler ici brièvement quelques grands principes de droit constitutionnel.
La constitution canadienne
C’est la Loi constitutionnelle de 1867 qui traite du partage des pouvoirs entre les deux ordres de gouvernement. L’article 91 prévoit les pouvoirs exclusifs au Parlement fédéral. Ce sont les articles 92 et 93 (éducation) qui accordent les pouvoirs aux législatures provinciales. La L.C.
1867 prévoit également un pouvoir résiduel au Parlement fédéral pour tous les sujets non énumérés en 1867 tels que la radiocommunication, la citoyenneté, les affaires extérieures et les langues officielles.
Le gouvernement fédéral peut également agir par l’entremise de son pouvoir fédéral de dépenser, qui n’est cependant pas inscrit dans la Constitution. Il s’agit d’un pouvoir d’intervention exceptionnel. Le fédéral peut donc faire des dons à des particuliers, à des organismes et à des gouvernements dans des domaines provinciaux mais il ne peut d’autre part, par voie législative, réglementer en ce faisant les domaines de juridiction provinciales. Concrètement, cela signifie que le gouvernement fédéral peut, par l’entremise de son pouvoir fédéral de dépenser, intervenir afin de mettre en place ou de maintenir les fonds pour les pensions de vieillesse, les allocations familiales ainsi que plusieurs autres programmes concernant le filet social canadien.
Politiquement, il s’agit d’une force et d’un pouvoir impressionnants pour le gouvernement fédéral. Le pouvoir fédéral de dépenser a débouché presque naturellement sur la péréquation afin d’assurer une meilleure justice distributive entre les provinces riches et les autres moins fortunées. En effet, le pouvoir fédéral de dépenser a souvent été utilisé pour transférer des fonds aux gouvernements provinciaux et territoriaux.
Il est généralement reconnu que les domaines discutés ci-présents dans l’entente sur l’union sociale sont de compétence provinciale. Certains domaines, comme la santé, sont partagés quoique le pouvoir fédéral, outre le pouvoir fédéral de dépenser, s’en trouve sérieusement limité.
Au niveau des principes, l’entente prévoit que l’union sociale doit traduire les valeurs fondamentales telles que l’égalité des citoyens, l’égalité des chances, le respect de la diversité, etc. Comme l’ont suggéré d’autres auteurs, en particulier monsieur Claude Ryan, peut être aurait-il été pertinent de clarifier la question de la division des pouvoirs dans les secteurs clés de la santé et des services sociaux ainsi qu’en éducation.
On y traite également des peuples autochtones avec le paragraphe sur la non atteinte aux droits de ces derniers. Comme l’entente sur l’union sociale représente un nouvel arrangement administratif entre les différents ordres de gouvernement et comme les peuples autochtones ont toujours revendiqué une certaine forme d’autonomie gouvernementale, les premiers ministres ont trouvé plus prudents de faire mention que la nouvelle entente n’enlèverait pas de droits aux peuples autochtones.
Il n’est nullement mention de la Loi sur les langues officielles, ni de la dualité linguistique. Il ne faut pas perdre de vue que cette entente lie le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. La question de la dualité linguistique ne préoccupe pas les provinces, à l’exception du Nouveau-Brunswick, alors que le gouvernement fédéral doit constamment en faire la promotion. Il y a certainement lieu de se questionner quant à l’absence de mention de la dualité linguistique au niveau des principes.
D’ailleurs, une ébauche de travail datant du 25 janvier 1999 indiquait ceci:
Égalité des Canadiens
L’entente du 4 février 1999 ne traite pas évidemment de ce qui est cité plus haut en italique. Il y a lieu de croire que l’ajout des termes sociaux, linguistiques, démographiques et culturels aurait certainement aidé quant à une interprétation large et libérale des termes de l’entente du 4 février 1999, quant au respect de la dualité linguistique. Ces termes n’y figurent pas et il y a peut être lieu de questionner ce retrait. Bien entendu, nous savons que cette entente ne peut porter atteinte
aux droits constitutionnels et législatifs des gouvernements ; il s’agit plutôt de coopération renforcée entre les gouvernements. Cependant, comme cette entente laisse justement entrevoir de meilleures coopérations entre ceux-ci, peut être aurait-il été souhaitable de commencer du bon pied afin que tous prennent conscience de l’importance du respect de la dualité linguistique.
L’entente prévoit que d’ici trois ans, les différents gouvernements élimineront toutes les politiques ou pratiques fondées sur des critères de résidence qui restreignent l’accès à l’éducation postsecondaire, à la formation professionnelle, à la santé, aux services sociaux et à l’aide sociale.
Concrètement, il existe actuellement plusieurs barrières entre les provinces. Nous sommes loin du modèle européen où il existe une harmonisation généralisée qui permet la mobilité des travailleurs. Voilà pourquoi les provinces et les territoires, y compris le Québec, ont signé un Accord sur le commerce intérieur, permettant entre autres d’accroître la mobilité entre travailleurs. L’entente du 4 février vient cependant ajouter un délai (1er juillet 2001) ainsi qu’une clause indiquant que toutes les politiques ou pratiques fondées sur des critères de résidence devront être éliminées. Il s’agit là d’une très grosse commande puisque les exemples de complexité ne manquent pas. Nous n’avons qu’à penser aux règles établies dans le domaine de la construction où un poseur de portes québécois a en ce moment des qualifications professionnelles différentes de son équivalent ontarien.
S’il existe une normalisation canadienne au niveau des qualifications professionnelles, il est maintenant possible de croire qu’il sera envisageable de pouvoir attirer plus facilement des francophones (sauf que le Québec n’a pas signé l’entente) au sein des communautés francophones et acadiennes lorsque nécessaire. Il en va de même en ce qui a trait à la formation professionnelle.
En ce qui a trait aux frais de scolarité, éventuellement, il y aura une normalisation au niveau des frais universitaires à l’échelle canadienne, excepté avec le Québec puisque ce dernier n’a pas signé l’entente du 4 février et que cette question ne touche pas l’Accord sur le commerce intérieur. Ainsi, outre les frais afférents aux déplacements et autres, il sera possible pour un étudiant francophone de pouvoir aller étudier dans une autre province sans craindre une augmentation radicale au niveau des frais de scolarité. Nous pouvons ajouter sans craindre de trop se tromper que lorsque le gouvernement du Québec a augmenté de façon importante les frais de scolarité pour les étudiants hors Québec, les étudiants provenant des communautés francophones et acadiennes s’en sont trouvés pénalisés.
Il est question ici de mettre en place des mécanismes permettant de mesurer les progrès accomplis en terme de mise en place de programmes sociaux et d’en évaluer le rendement. Objectif encore très vague et imprécis laissant malheureusement beaucoup de questions quant à son interprétation.
Cette clause apparaîtra importante pour les communautés francophones et acadiennes dans la mesure où l’on prendra au sérieux l’engagement des gouvernements de ´ s’assurer que des mécanismes sont en place pour permettre aux Canadiens de participer à l’élaboration des priorités sociales et d’examiner les résultats obtenus à cet égard ª. Mais comme le texte apparaît encore très imprécis, il semble que chaque gouvernement sera libre de choisir ses propres façons de favoriser la participation des canadiens. Comme on ne prévoit non plus de délai ou autres mesures incitatives, cette section demeure celle des voeux pieux. Dans ces conditions, il est pour le moins difficile d’imaginer un scénario pour que les communautés francophones et acadiennes puissent exprimer leurs voix autres que par les moyens habituels. Encore faut-il convaincre les gouvernements que les principes de l’union sociale touchent directement les communautés francophones et acadiennes.
De façon générale, cette clause prévoit l’échange d’information d’un gouvernement à l’autre sur les différents programmes mis en place. On prévoit ainsi qu’un gouvernement en particulier devra donner un préavis aux autres gouvernements avant la mise en œuvre de tout changement majeur à une politique ou à un programme social qui aura une incidence importante sur un ordre de gouvernement.
On parle aussi de mettre en œuvre des priorités conjointes afin de clarifier les rôles et responsabilités, d’assurer une mesure complémentaire aux mesures existantes et éviter les dédoublements. Le texte ne prévoit pas par contre de quelle façon concrètement ces objectifs seront atteints. Doit-on s’attendre à une intervention accrue du gouvernement fédéral dans les champs de compétence provinciaux et territoriaux afin ´d’éviter les dédoublements ou pour assurer une mesure complémentaireª?
L’entente prévoit également un traitement équitable entre provinces à savoir que ce qui est offert à l’un sera également offert aux autres, en tenant compte de la situation particulière de chacun. On semble y retrouver le même état d’esprit que dans la Déclaration de Calgary.
Dans le dernier paragraphe, il est prévu que ´ les gouvernements collaboreront avec les peuples autochtones pour trouver des solutions pratiques à leurs besoins pressants ª. Nous ne pouvons que féliciter les gouvernements d’avoir prévu cette obligation. Il semble néanmoins que la question des besoins pressants en matière de francophonie, comme l’ont pourtant assez éloquemment démontré les nombreux récents rapports gouvernementaux (Savoie, Fontaine et autres), ait été complètement ignorée.
Encore une fois, il y a lieu de se questionner à savoir si les communautés francophones et acadiennes auraient du être mentionnées à l’intérieur de cette clause. À notre avis, il est de la responsabilité du gouvernement fédéral de constamment avoir à l’esprit le développement et l’épanouissement de ces communautés. Dès lors, dans toutes les sphères d’activités du gouvernement fédéral, il doit prendre en considération les besoins des communautés.
Comme il est mentionné précédemment, cela ne date pas d’hier que les provinces, plus particulièrement le Québec et plus récemment les autres provinces, cherchent à limiter le pouvoir fédéral de dépenser qu’un usage abusif risque de déséquilibrer la fédération canadienne.
Le gouvernement fédéral s’engage donc à travailler en collaboration avec les provinces et les territoires pour déterminer les priorités et les objectifs pancanadiens. Avant de créer de nouvelles initiatives dans les domaines de santé, d’éducation postsecondaire, d’aide sociale et de services sociaux, le gouvernement fédéral promet d’obtenir le consentement d’une majorité de provinces. Ainsi, il est possible de croire que le gouvernement fédéral pourrait recueillir le consentement d’une majorité de six provinces représentant moins de 15% de la population canadienne.
Un gouvernement provincial ou territorial aura toujours la possibilité de se retirer d’un programme, avec une certaine compensation financière, en autant que ce gouvernement respecte les objectifs convenus et utilise les fonds dans le même domaine ou dans un domaine prioritaire connexe. Il ne faut pas perdre de vue que cette entente du 4 février ne permet pas un plein pouvoir de retrait avec pleine compensation financière. En effet, l’entente stipule que le gouvernement provincial ou territorial peut, en raison de sa programmation existante, s’il n’a pas besoin d’utiliser l’ensemble du transfert, utiliser les fonds non requis dans le même domaine prioritaire ou connexe.
Cette entente prévoit aussi que le gouvernement fédéral se garde le droit d’intervenir directement auprès des personnes et des organismes afin de ´ promouvoir l’égalité des chances, la mobilité et les autres objectifs pancanadiens ª. Le gouvernement fédéral n’a qu’à donner un préavis, à notre avis totalement insuffisant et irréaliste, de trois mois aux provinces afin que celles-ci repèrent les possibilités de dédoublement. Plus encore, il importe de noter que l’entente du 4 février 1999 ouvre toutes grandes les portes de l’intrusion fédérale dans les champs de compétence provinciales.
Qu’en est-il pour les communautés francophones et acadiennes?
Lorsque le gouvernement fédéral agit en vertu de son pouvoir fédéral de dépenser, même s’il agit dans un champ de compétence qui n’est pas le sien, il est manifestement clair qu’il doit respecter la Loi sur les langues officielles et les principes de la Partie VII. Cela n’est cependant pas aussi évident lorsque le gouvernement fédéral redistribue la richesse au niveau des programmes sociaux.
Ceci dit, il est de notre avis que lorsque le gouvernement fédéral édicte des objectifs pancanadiens, il se doit de respecter les principes sous-jacents à la Loi sur les langues officielles. Le gouvernement fédéral ne peut forcer une province à s’y soumettre mais il peut être possible de croire que le gouvernement provincial, s’il veut obtenir les fonds fédéraux, doive donc respecter aussi la Loi. Autrement dit, la province n’a pas d’obligation de prendre l’argent du fédéral. Mais si la province accepte, elle devra respecter les objectifs pancanadiens. Cependant, les prétentions juridiques à ce niveau sont également contestables puisque cela n’a jamais été clairement défini par les tribunaux canadiens.
Le gouvernement fédéral, même s’il se retire d’un champ de compétence qu’il avait envahi et qui n’était pas le sien, a tout de même créé des attentes auprès des communautés francophones et acadiennes. Se retirer sans prévoir rien en retour pour les communautés les pénaliseraient. Clairement, cela ne respecterait pas non plus les recommandations du groupe Fontaine sur les transformations gouvernementales.
À tout événement, le gouvernement fédéral se doit de prendre en considération le développement et l’épanouissement des communautés francophones et acadiennes. Autrement dit, il nous est possible d’établir un parallèle avec la question de la gestion scolaire. Nous savons que l’éducation est de compétence provinciale. Nous savons aussi que le gouvernement fédéral transère des fonds aux provinces et aux territoires, par l’entremise de son pouvoir fédéral de dépenser, afin que les provinces et les territoires accordent la gestion scolaire à leurs communautés minoritaires. Or, il est conséquent pour le gouvernement fédéral, en mettant en place des objectifs pancanadiens sur de nouveaux programmes sociaux, de prévoir un financement adéquat pour les communautés de langues officielles vivant en situation minoritaire. En d’autres termes, la province ou le territoire pourrait se voir accorder une dévolution dans un domaine social particulier ou gérer un nouveau programme. Ce faisant, le gouvernement fédéral assumerait en parallèle un financement adéquat pour les communautés, comme c’est le cas présentement pour la gestion scolaire.
Une des nouvelles façons que le gouvernement fédéral peut certainement prendre, en fonction des termes même de l’entente sur l’union sociale du 4 février, est de pourvoir un financement direct à des organismes ou à des particuliers afin de voir aux soins de santé, à l’éducation postsecondaire, l’aide sociale et les services sociaux. Cela va également dans le sens des recommandations du rapport Fontaine qui prévoit, par le truchement de projets pilotes, la possibilité d’établir des partenariats avec les communautés de langues officielles en situation minoritaire en vue de la prestation de certains services par ces dernières.
Cette clause prévoit que les gouvernements conviennent de coopérer afin d’éviter et de régler des litiges entre eux. Clairement, les gouvernements ont voulu demeurer le plus vague et imprécis possible sans avoir à recourir à des tierces parties. Cela se comprend aisément, lorsque l’on considère qu’une décision d’un éventuel arbitre ou médiateur peut avoir d’importantes
conséquences financières que seuls les élues et élus devraient pouvoir prendre. Il n’est nulle autre sanction que l’opprobre public avec la publication de rapports publics de médiateur dont la tâche est encore à être précisée.
Cette clause prévoit enfin qu’avant la fin de la troisième année, les gouvernements entreprendront une évaluation complète de l’entente et de sa mise en œuvre. On y convoquera les spécialistes, les entreprises et les organismes bénévoles.
Autrement dit, le public n’a pas grand chose à dire sur cette entente d’ici là. Nous nous permettons d’être sceptique en rapport avec cette approche. Peut être aurait-il été souhaitable d’être consulté avant la mise en place de cette nouvelle entente. Une fois que les pratiques auront été bien acceptées par les gouvernements, que la routine se sera installée au sein des différents appareils gouvernementaux, alors qu’il sera très difficile d’opérer des changements majeurs d’orientation, une fois seulement, le public sera invité à participer aux discussions. Nous craignons que le public canadien, y compris les communautés francophones et acadiennes, soit alors placé devant un fait accompli et il sera trop peu, trop tard, comme trop souvent par le passé.
Cependant, il importe de mentionner que plusieurs ententes administratives entre le gouvernement fédéral et les provinces arrivent à échéance dans les années à venir. Il sera dès lors primordial de voir à ce que ces ententes soient évaluées selon la lorgnette des langues officielles, et plus précisément en fonction du développement et de l’épanouissement de nos communautés.