Préparé par :

Jean-Pierre Dubé

Pour :

Le Programme de contestation judiciaire du Canada

294 avenue Portage, pièce 616

Winnipeg (Manitoba)

R3C 0B9

Téléphone : (2104) 942-0022 Télécopieur : (204) 946-0669

Conférence linguistique 1999

La juridiction exclusive des provinces en matière d’éducation remonte à la Confédération de 1867. C’était en effet - et on le comprend - une condition du Québec à son adhésion. Mais voilà que le Canada compte autant de systèmes d’éducation qu’il y a de provinces et de territoires : à la longue, cela fait 13 solitudes. Pourquoi l’identité canadienne nous semble-t-elle si fragmentée ? Et qu’en est-il de l’identité des francophones éparpillés sur le territoire?

Autant cette exclusivité en éducation a avantagé la francophonie québécoise, autant elle a nui aux autres communautés francophones : elle a consacré leur isolement dans le reste du Canada et engendré leur effritement. Point n’est besoin de rappeler les lois scolaires de 1890 et 1916 au Manitoba, le Règlement 17 en Ontario et autres.

Conscient de cette réalité, le Parlement canadien a tenté à plusieurs reprises d’équilibrer le rapport de forces : d’abord en 1969 avec la Loi sur les langues officielles, en 1972 avec le Programme des langues officielles dans l’enseignement (PLOE) et enfin en 1982 avec la Charte canadienne des droits et libertés, dont l’article 23 reconnaît aux parents le droit de gérer l’instruction et les établissements d’enseignement dans la langue officielle de leur

choix. L’effet combiné de ces initiatives devait permettre un partage de la juridiction en éducation avec les communautés de langue officielle en milieu minoritaire. Bref, une exception au principe de l’exclusivité, une invitation à la complémentarité.

Mais l’équilibre désiré ne s’est pas produit. Il a aussi fallu que le Parlement crée le Programme de contestation judiciaire du Canada pour donner aux nouveaux ayants droit la possibilité de poursuivre les cosignataires de la Charte devant les tribunaux. Contraints à agir par la Cour suprême du Canada dans les années 90, les provinces ont fini par accorder aux francophones des structures de gestion souvent boiteuses, sans leur fournir des ressources adéquates pour se rattraper et compétitionner d’égal à égal avec les établissements anglophones.

Il ne semble pas que les gouvernements provinciaux reconnaissent d’exception à l’exclusivité, même si la Cour suprême a déclaré que l’article 23 a pour objet de "remédier à l’érosion progressive des communautés", qu’elle a affirmé l’importance pour le groupe linguistique minoritaire d’avoir "un contrôle sur les aspects de l’éducation qui concernent ou qui touchent sa langue et sa culture", qu’elle a insisté que "les représentants de la minorité linguistique devraient avoir le pouvoir exclusif de prendre des décisions concernant l’instruction dans sa langue et les établissements où elle est dispensée"...

Les jeux sont faits dans ce scénario écrit à Ottawa : David tient sa fronde bien en main et Goliath doit se défendre. L’aberrante complexité des rapports dans une société fédérale moderne est ici bien illustrée : le citoyen obtient la reconnaissance de son droit, on refuse ensuite l’application de ce droit, mais on reconnaît au citoyen le pouvoir de contester ce refus devant le tribunal, et on lui accorde les moyens financiers de le faire au frais des contribuables ! Justice retardée n’est-elle pas justice niée ? Il est bien évident que, derrière ce chassé-croisé constitutionnel, il y a un manque de responsabilité.

Les gouvernements provinciaux étaient-ils conscients, en signant la Charte, qu’ils allaient devoir partager avec la minorité la gestion de l’éducation française ? Il semble que non. L’article 23 leur apparaît donc comme un cheval de Troie. Et tout ce qui provient d’Ottawa en éducation doit maintenant leur paraître suspect.

L’équilibre se fait donc toujours attendre et la question scolaire n’est pas sur la voie d’une résolution. L’aménagement linguistique actuel, malgré les multiples correctifs apportés dans les 30 dernières années, semble inadéquat, mais il n’est pas remis en cause. Et comme il n’y a pas de volonté politique d’intervenir avant qu’il ne soit trop tard, en particulier pour les francophonies en périphérie, David et Goliath continuent de s’affronter. Ainsi sont dilapidées ressources et énergies qui pourraient se rendre en salle de classe.

Les organismes membres de la CNPF demeurent les principaux clients du Comité des droits linguistiques du Programme de contestation : en effet, près de 80 des causes étudiées par le Comité portent sur l’article 23. Dans les quelque 25 poursuites intentées depuis 1982, les parents ont toujours eu gain de cause, même s’il a fallu interjeter appel.

A la fin de 1999, sept poursuites sous l’article 23 sont en instance et deux autres sont à l’étude. Le Programme de contestation demeure en place, Ottawa maintient son financement, symbole paradoxal d’une volonté politique.

Sur quoi portent les affrontements? Sur des questions de juridiction et de contrôle, notamment sur l’accès aux ressources. Depuis 1972, les provinces s’alimentent au PLOE pour remplir leurs obligations face à l’enseignement du français, langue première et langue seconde. Or les provinces ont utilisé ces milliards de dollars on ne sait trop comment. Et le fédéral, s’il a le pouvoir de dépenser, n’a pas le pouvoir de demander des comptes. (Ajoutons que le Québec a longtemps reçu la part du lion pour ses anglophones, obtenant pour l’Université McGill parfois jusqu’à 80 % des fonds destinés aux établissements post-secondaires de la minorité pour l’ensemble du Canada !)

Les parents francophones ont déploré à plusieurs reprises les pratiques du PLOE, car pour des motifs politiques Ottawa ne fait pas la distinction entre un droit (l’enseignement dans la langue première) et un privilège (l’enseignement dans la langue seconde). Sans compter que ce financement passe nécessairement par les mains des provinces, comme l’oblige l’exclusivité. Le gouvernement fédéral n’a pas modifié le mandat ou les priorités du PLOE en fonction de l’article 23, de la nouvelle Loi sur les langues officielles et des jugements de la Cour suprême. Ainsi, la tension monte entre les gouvernements et les nouveaux conseils scolaires francophones aux prises avec d’énormes difficultés financières.

Quel bilan peut-on faire en 1999 ? Est-ce que les résultats ont changé pour le mieux ? L’effritement s’est accéléré : le taux de transfert linguistique continue à s’accentuer dans les communautés, la langue parlée à la maison est en chute libre, les inscriptions à l’école secondaire française continuent à fléchir, et le taux de transition aux études post-secondaires demeure inférieur à la norme. Devant la chute des nombres, comment trouver les ressources supplémentaires pour assurer l’égalité des chances, en passant par l’essentiel investissement auprès de la petite enfance, pour renforcer l’identité culturelle et construire des communautés apprenantes dynamiques ?

Car après les changements aux structures scolaires, l’essentiel reste à faire : aménager par d’importantes mesures de réparation un espace culturel qui favorise le développement de l’identité, articuler le profil d’un francophone pleinement épanoui qui prendrait sa place dans le monde. Il faut que cela devienne une démarche collective.

C’est ainsi que sous l’impulsion de la Commission nationale des parents francophones (CNPF), les organismes nationaux oeuvrant en éducation française ont créé en 1997 le Consortium francophone de l’éducation du Canada dans le but de rompre l’isolement, mettre leurs expériences en commun, explorer ensemble des solutions, obtenir un financement adéquat et créer un nouveau momentum. Les neuf partenaires ont élaboré

ensemble le Projet éducatif pancanadien (PEP), comprenant des solutions innovatrices dans les domaines de l’actualisation de l’identité, la pédagogie, la formation professionnelle, le partenariat éducatif et le rattrapage auprès des familles et des communautés.

Pendant deux ans, le Consortium a invité le Conseil des ministres de l’éducation (Canada), le CMEC, regroupant les ministres, sous-ministres et sous-ministres adjoints, à participer à ses travaux et à devenir partenaires. Au moment d’adopter officiellement son programme, en septembre 1999, le Consortium a reçu du CMEC une lettre rappelant la compétence exclusive des provinces en ces mots :

Bien entendu, les membres du Consortium ne cherchent aucunement à élaborer des programmes d’études et à former le personnel enseignant. Mais ils demandent que les programmes d’études soient adaptés aux réalités du milieu minoritaire et que les professionnels soient formés en conséquence, ce qui n’est pas le cas actuellement.

Les occasions de consulter ne manquent pas. Par exemple : pendant que le Consortium courtisait les ministères pour obtenir leur collaboration, le CMEC menait une Étude nationale de comparabilité des programmes-cadres de l’enseignement du français. N’aurait-il pas été approprié d’inclure de quelque manière dans la démarche les membres du Consortium ? Quant à la volonté de collaborer, elle ne pas encore partie du discours. Et pour cause.

Il est difficile de collaborer sur le plan national quand il n’y a pas de collaboration en province. En effet, les changements que propose le Consortium à l’échelle pancanadienne ne sont pas à l’ordre du jour dans toutes les régions. Il y a des revendications qui ne se rendent pas aux oreilles de certains ministères. Si les ayants droit savent ce qu’ils veulent, parlent-ils clairement à leur élus ? Et sont-ils écoutés ? On a l’impression que David et Goliath se parlent peu, mais qu’ils parlent beaucoup à leurs avocats.

Il faut dire que, malgré tout, la culture des relations a changé dans certaines juridictions. Plusieurs ministères ont pris des initiatives encourageantes, notamment celui de l’Ontario, qui a récemment confié le développement du curriculum du secondaire aux conseils scolaires réunis en consortium. D’autres expériences en Nouvelle-Écosse, en Alberta et en Colombie-Britannique se déroulent aussi sous le signe de la complémentarité.

Mais c’est en Saskatchewan que la collaboration est la plus étendue et la plus organique entre le ministère et ses partenaires. Par exemple, les organismes ont participé en 1999 à l’exercice d’élaboration de plans pluriannuels dans le cadre de l’entente du PLOE entre le ministère de l’Éducation et Patrimoine canadien. Il est évident qu’à Régina, la collaboration est vécue comme une approche gagnante : c’est en effet le chemin le plus court vers les résultats.

De nouveaux partenariats éducatifs et communautaires émergent, surtout dans l’Ouest, en commençant par la Colombie-Britannique. Ces démarches de mise en commun sont fondées sur un nouveau paradigme : le partage négocié de valeurs, de responsabilités, de risques et de bénéfices. Le partenariat est donc vécu comme un processus de remise en question, d’exploration de solutions et de recherche de cohérence entre les valeurs et les pratiques scolaires, familiales et communautaires.

La collaboration ne s’installe jamais du jour au lendemain. Tant à l’échelle locale, que provinciale et nationale, les organismes ont traditionnellement fonctionné en vase clos et parfois en compétition les uns avec les autres dans la recherche de financement. Le partenariat se réalise maintenant autour d’une prise de conscience de la précarité de la situation du français et de la nécessité de redéfinir la francophonie canadienne dans un discours universel.

Comme nous l’avons noté, la pédagogie et la formation professionnelle sont des questions centrales dans l’affirmation d’exclusivité du CMEC ; ce sont aussi des questions importantes pour le Consortium. La majorité anglophone n’est pas foncièrement intéressée à une pédagogie conçue pour actualiser l’identité culturelle des membres de la minorité. C’est pourtant une nécessité aux yeux des communautés.

Jusqu’à présent, les ministères ont généralement été timides non seulement en termes des éléments pédagogiques touchant la culture et l’identité, mais aussi dans la consultation mise en place pour leur élaboration. La participation du CMEC aux travaux du PEP aurait signifié une volonté de la part des ministères de faire de nouveaux progrès dans ce domaine, sans pour autant perdre leur compétence en matière pédagogique.

Le CMEC ne s’est pas montré concerné par les autres secteurs du PEP portant sur le partenariat éducatif et les interventions auprès des familles et de la communauté, ainsi que le financement de ces mesures de réparation. Il est clair que ces secteurs d’intervention ne relèvent pas des attributions des ministères de l’éducation. Peut-on alors envisager une collaboration avec d’autres ministères, comme la Santé et les Services sociaux, ayant un mandat auprès de la petite enfance?

Comme l’objet de l’article 23 est de remédier à l’érosion, qui va assumer la responsabilité de cette réparation ? Il semble que tous les gouvernements sont allergiques à la mention du mot. Qui réunira les principaux acteurs en éducation et les amènera vers des solutions ? Si le gouvernement fédéral ne prend pas les devants, faudra-t-il encore une fois recourir aux tribunaux ?

Les organismes qui invitent les gouvernements à s’asseoir à table ne le font pas dans l’intention de ravir leur compétence exclusive. Ils cherchent à établir des rapports sur un autre plan, celui de la communauté d’intérêt. L’approche consensuelle est un changement énorme en éducation, elle demande à David de déposer sa fronde et à Goliath de se départir de son armure. Elle suppose une certaine vulnérabilité, un désaveu du cloisonnement et une confiance dans ses partenaires. Elle invite à passer de la défensive à l’offensive sur un front commun. Le partenariat est enrichissant ; il est l’école de la vie.

Les enjeux pour les gouvernements de s’asseoir à la même table que les communautés, et vice-versa, sont énormes : la participation à un projet éducatif est une décision de chercher des solutions communes et de répondre ensemble aux besoins. L’adhésion au partenariat signifie une perte du contrôle traditionnel, que l’on soit frondeur ou tyran. Car s’asseoir à la table, c’est faire confiance au processus, c’est accepter de faire partie du consensus qui émergera.

Le refus du partenariat a aussi ses conséquences : en refusant une évolution de leur rôle à l’intérieur du monde de l’éducation, les ministères pourrait voir s’effriter leur utilité ; en refusant de négocier et en prêtant mauvaise foi aux gouvernements, les communautés s’exclueront des décisions. En refusant de corriger volontairement les torts, les gouvernements seront de plus en plus contraints de le faire par les tribunaux. Le cycle de l’exclusion sera ainsi perpétué même si, dans le fond, personne ne veut cela.

La voie juridique est celle du dernier recours et les parents ne la vivent pas de gaîté de coeur. En effet, les causes juridiques consomment beaucoup de temps, d’énergie et de ressources financières : les poursuites peuvent durer de deux à dix ans, elles sont désastreuses pour les relations avec les gouvernements, elles ont tendance à limiter les communautés au minimum prescrit par la loi - on est loin de la vision de la Charte !

Cela étant dit, les décisions juridiques sont la responsabilité d’ayants droit : des parents engagés, éclairés, courageux, et par-dessus tout conscients de leurs responsabilités comme parents et citoyens. La CNPF appuie les fédérations de parents qui, après avoir épuisé la négociation, choisissent la voie juridique. Mais elle regrette, à chaque fois que cela se produit, le recul qu’une cause peut engendrer dans les relations avec les gouvernements et dans le développement des communautés.

La tendance de la jurisprudence à date a été d’énoncer les principes permettant de mieux articuler la nature et l’objet du droit. La nouvelle génération de causes portera donc principalement sur les ressources humaines, physiques, matérielles et structurelles nécessaires à la saine gestion scolaire. Il est également possible que des contestations portent sur des mesures qui ne répondent pas aux besoins de la minorité, comme par exemple la programmation scolaire.

Mis de l’avant par le juge Vickers de la Colombie-Britannique en 1996, le droit à l’égalité des résultats a déjà été articulé par la Cour suprême du Canada sous le vocable de l’égalité des chances. C’est un grand principe qui, s’il était reconnu, pourrait faciliter la création de mesures précises pour améliorer la performance du régime francophone.

L’égalité des résultats doit permettre aux établissements de langue française en situation minoritaire de compétitionner d’égal à égal avec les établissements de la majorité en offrant la variété de programmes nécessaires dans des installations adéquates. Elle doit permettre aux élèves que forment ces établissements de compétitionner sur le marché du travail avec les élèves issus des établissements de la majorité.

L’égalité des résultats doit remplacer l’égalité des ressources qui est cause d’injustice pour la francophonie en situation minoritaire. Par exemple, les ressources de base comme les manuels scolaires et les logiciels sont plus dispendieux en français qu’en anglais. Ainsi, les mêmes formules appliquées à l’éducation française et anglaise ont un effet discriminatoire.

Autre exemple : il serait inéquitable d’appliquer la même formule pour la francisation des ayants droit que pour l’enseignement de l’anglais aux immigrants. Dans un milieu anglo-dominant, le défi d’enseigner le français comme langue première n’est pas de même nature que le défi d’enseigner l’anglais comme langue seconde.

La Cour suprême du Canada a énoncé le principe de la réparation, mais n’a pas précisé la nature des mesures à prendre. Les communautés ont identifié la réparation comme étant toute mesure en périphérie de l’enseignement formel et qui est susceptible de corriger les dommages dans les communautés. Elle permet aux établissements de compétitionner dans l’environnement éducatif immédiat par ses programmes d’enseignement préscolaire, de recrutement, d’accueil, de promotion, de sensibilisation, de services gouvernementaux intégrés à l’école, d’éducation des adultes et de soutien aux parents et aux familles.

Quelques mesures de réparation ont été mise en place en Ontario, au Manitoba et en Colombie-Britannique. Elles comprennent la francisation des élèves et la valorisation des pratiques culturelles. Pour le moment, aucun gouvernement ne reconnaît le principe de mesures réparatrices. Si certaines lois scolaires permettent de telles mesures, elles sont souvent incomplètes et sous-financées.

Le financement adéquat dépend de la reconnaissance des principes de l’égalité des résultats et de la nécessité de mesures de réparation. Les ministères ont la responsabilité de modifier en conséquence toutes les formules de financement et les procédures de renouvellement des immobilisations.

Il a été reconnu en Ontario, dans une cause opposant en 1996 le Conseil des écoles catholiques séparées de Dufferin Peel, que les délais imposés à la majorité dans la construction d’une école n’ont pas le même effet sur la minorité, qui risque de perdre son école si le délai est trop long. Ce problème ponctuel a été réglé, mais les politiques de financement n’ont pas été changées en conséquence, ni en Ontario, ni ailleurs.

A la suite d’un symposium national sur la réparation constitutionnelle en 1996, la CNPF avait décidé de ne pas s’orienter dans la revendications de dommages-intérêts pour les torts historiques vécus dans les communautés, même s’il s’agissait de torts aussi récents que depuis l’adoption de la Charte en 1982. La CNPF a alors privilégié une approche de réconciliation tournée vers l’avenir.

Il reste que quatre des poursuites judiciaires en instance comprennent une revendication pour dommages-intérêts. Il s’agit des causes des parents de la Nouvelle-Écosse, de l’Ile-du-Prince-Édouard, du Manitoba et de la Colombie-Britannique. Comme ce sont les membres qui déterminent les orientations de la CNPF, l’épineuse question de la compensation est revenue à l’ordre du jour.

Plusieurs scénarios sont envisagés, allant de la simple compensation pour des mesures prises individuellement par des parents à des dommages-intérêts pour l’affaiblissement d’une communauté par des mesures discriminatoires sur plusieurs générations.

Mais la complexité de la question et l’ampleur du risque en termes de jurisprudence fait hésiter les parents. Il a été recommandé que les organismes concernés, dont le Programme de contestation, entreprennent une recherche approfondie, réunissant conseillers juridiques, actuaires, historiens et parents pour élaborer une approche stratégique.

Plus on retardera à reconnaître l’égalité des résultats, les besoins de réparation et de financement, plus les conséquences seront grandes : pensons aux récents jugements de la Cour suprême sur le droit de pêche des autochtones et sur l’équité salariale dans le secteur

public. Certains groupes de parents et de conseillers scolaires ont déjà franchi le seuil de tolérance et nourrissent des rêves dans les gros chiffres.

Les anglophones du Québec ont compris l’importance d’une programmation adaptée à leurs besoins dans les années 1960, alors qu’ils rejetaient les manuels d’histoire produits par le ministère. Jusqu’à présent, on a dispensé dans les écoles de la minorité francophone une programmation inspirée fortement, pour ne pas dire traduite, de la programmation conçue pour la majorité.

S’il est essentiel de renforcer l’identité, il va de soi que les outils de travail soient créés en fonction des réalités du milieu minoritaire. Or en continuant à dépenser des millions de dollars pour des traductions, le PLOE sanctionne une ample promotion de références socio-culturelles d’origine anglo-canadienne, américaine et québécoise au coeur même des communautés francophones. La véritable lacune est dans la pénurie de références à la réalité des communautés. Si ce n’était de l’approche exclusive des ministères, ces outils seraient développés à l’échelle nationale et adaptés dans chaque juridiction à une fraction des coûts.

Il existe de plus en plus de ressources pédagogiques créées en français en milieu minoritaire. La tendance est toutefois de développer des programmes sur une base régionale, comme il se fait dans l’Ouest, dans l’Atlantique et en Ontario. On ne voit pas encore de collaboration sur le plan pancanadien, la difficulté étant de respecter les normes provinciales variant d’un bout à l’autre du pays.

Comme le partenariat éducatif entre les ministères et les communautés est essentiel, et que les poursuites judiciaires par les parents sont inévitables dans certains cas, peut-on envisager des recours à l’amiable ?

Cela s’est vu récemment au Nouveau-Brunswick où des parents et le ministère de l’éducation ont tenté sans succès de s’entendre sur une approche à la gestion scolaire. On a finalement opté pour un recours à la Cour d’appel. Cette approche permet de poursuivre des collaborations dans les autres dossiers.

Le renvoi judiciaire envoie un message tout à fait différent de la contestation : il amène les deux parties à s’entendre sur des questions à poser au tribunal et les engage face au jugement. La décision dans un renvoi a aussi l’avantage de faciliter l’adhésion de la majorité anglophone.

Les mots-clé dans cette réflexion sont la complémentarité, le partenariat, la négociation. Mais dans le cadre de l’aménagement linguistique actuel, tout pousse les intervenants à la confrontation. Et à moins que les communautés et les gouvernements, Ottawa en tête, ne s’engagent dans un processus de réconciliation sur les questions de juridiction, c’est le climat qui va perdurer. Il y aura du travail pour les juristes.

Il reste à espérer que, en prenant conscience du fait que le conflit est inhérent au cadre constitutionnel en place, les intervenants choisiront une autre voie, celle de la complémentarité. Cela va demander un changement sur le plan de l’identité : que le groupe minoritaire abandonne son image de frondeur, que le gouvernement se dépouille de son habit de tyran. Et un changement dans les valeurs : de la méfiance à la confiance, de l’exclusion à l’inclusion.

Il reste que tout ne se règle pas avec la meilleure des volontés, il faut parfois demander à un tiers de trancher. Ce document tente d’identifier la nature des litiges courants et possibles, et le cadre de leur développement dans les meilleurs conditions possibles.

Les organismes nationaux engagés dans le partenariat demeurent résolus à poursuivre leur mission : la mise en commun des ressources et des réalisations de partenaires autonomes en vue de promouvoir des interventions éducatives favorisant le plein épanouissement de la personne, l’émergence de communautés éducatives engagées et la continuité historique de la francophonie canadienne.

Ce que nous entreprenons trouve son inspiration auprès de nos enfants, dont l’éducation et la santé sont entre nos mains.